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集体所有制产权规范下的农村集体建设用地流转模式

日期:2018-11-6(原创文章,禁止转载)

“集体所有制土地产权换股权,对实现包容性城市化、农民长期财产性收入增长、卷入城市化的农民真正市民化,都具有重要意义。”近日,上海财经大学财经研究所副研究员张锦华在接受早报记者专访时称,探索集体所有制产权规范下的土地流转模式,将成为农村集体建设用地流转的一种制度性选择。

“农村土地流转上市潜力巨大”

随着郊区农业人口的空心化,本市务农人员逐年减少,农业用地的流转需求还是很强烈的。加上农村土地整理得到的土地数量也不少,全市涉农乡镇设立了70多家土地流转服务中心,为农业用地的流转提供平台。农村土地流转上市的潜力是十分巨大的。

东方早报:目前上海农村土地流转上市的规模有多大?

张锦华:具体的规模我不掌握,但有一个情况要说明,一方面,上海农村集体建设用地规模和国有建设用地规模相当,而农村户籍人口只占全市的七分之一。从人均占用建设用地量而言,只要提高土地使用效率,存量土地可以释放的空间还是很大。另一方面,随着郊区农业人口的空心化,本市务农人员逐年减少,农业用地的流转需求还是很强烈的。加上农村土地整理得到的土地数量也不少,全市涉农乡镇设立了70多家土地流转服务中心,为农业用地的流转提供平台。农村土地流转上市的潜力是十分巨大的。

东方新疆癫痫发作军海灸砺勊早报:以你的观察,上海农村土地的确权工作进展如何?

张锦华:确地确权是土地所有权、土地使用权和他项权利的确认,是农村土地流转市场建设的基础性工作。有两个层面的问题,一个是技术性问题,每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序,才能得到最后的确认和确定。由于历史的原因,农村的确地确权是一项非常复杂的工作,必须确定一些基本原则,比如尊重历史,面对现实的原则,有利于生产和生活,有利于社会稳定的原则,通过民主协商,逐步化解矛盾。

另一个是深层次问题,包括集体产权的归属和性质问题,产权的边界和救济问题,怎么用,用多少,受到侵害怎么救济,这些都需要我们在顶层设计时就要回答。更关键的是,让农民的财产权落到实处。2011年,上海农村居民家庭人均可支配收入达15644元,但财产性收入比例很低,为什么?就是财产权不能得到落实,不能交易,体现不了价值。因此,要逐步建立城乡统一的土地市场,使农民的权证不再只是看上去很美,而是实实在在的资产。

东方早报:目前农村土地流转主要涉及哪些政策法规机制?

张锦华:现存法律涉及农地转让权的有两部:《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国土地管理法》,法律规定了集体土地承包给农户私人经营的程序、期限、形式,以及在承包期内发包方与承包方各自的权利和义务。通过法律清楚界定私人的资源转让权,从而更清楚地界定农户私人的使用权和收益权,为在经济结构快速变迁条件下有效利用农地资源,奠定了基础。

但是,随着市场化改革的深化,上述法律仍然存在商水县哪个医院可以治癫痫病一些瑕疵。《农村土地承包法》主要问题是承包农地的年期偏短,土地承包法没有交代土地承包到期后续约的准则,《土地管理法》规定惟一的合法途径就是国家垄断,想要对农村集体土地的利用,首先就必须要完成从土地集体所有制向国有制的转变,这就限制了农地在流转过程中的灵活性和农民的积极性。其他一些部门或地方的政策法规都是修修补补,不能突破上位法。问题的关键是,我们需要专门的法律对农民的土地长期收益权、未来发展权、支配处置权作明确的规定,扎好篱笆,守住底线,使大家有明确的预期,从而为集体土地的合法流转提供适时、完善的法律保障。

集体所有制土地产权换股权的意义

集体所有制土地产权换股权,对实现包容性城市化、对农民长期财产性收入增长、对卷入城市化的农民真正市民化都具有重要意义。因此,探索集体所有制产权规范下的土地流转模式,便成为一种重要的制度性选择。

东方早报:上海目前农村土地流转试点的主要思路是什么?

张锦华:根据土地的产权配置不同,农地收益在所有权、承包权和使用权之间分配可以分为:

(1)国有化模式,政府靠行政手段获得土地的所有权,使所有权收归国有;土地使用权可以转让和出租,使国有土地的使用采取两种方式:一种是划拨方式,形成划拨土地使用权;一种是出让方式,形成出让土地使用权。

(2)农村集体经济组织土地流转模式,土地所有权属于农村集体经济组织,根据流转对象可分为两种:一种是集体土地使用权在本集体经济组织内流转,另一种是本集体经济组织以外的主体租赁土地使用权。

(3)个体流转土地模式,农民宅基地、承包地通过承租转包或返包的形式实现集体土地使用权流转。

根据新型城市化要求,政府征用农村集体土地由于缺乏市场性操作机制,不能保证失地农民长期收益,在现有条件下,已不可能大规模实施。而个体流转土地模式由于缺乏产权依据和法律保障,很容易走向失范,且没有制度创新价值。

对集体土地实行土地股份制,将农民、村集体和投资者三方优势资源集中,“定量不定位、定权不定地”,农民通过以土地经营权入股的方式进行土地流转,以股民身份享有不耕即可分红的权益,同时还能进入企业工作,同市民一样享有保险和生活保障。集体所有制土地产权换股权,对实现包容性城市化、对农民长期财产性收邢台市三甲母猪疯医院入增长、对卷入城市化的农民真正市民化都具有重要意义。因此,探索集体所有制产权规范下的土地流转模式,便成为一玉树藏族自治州曲麻莱县母猪疯哪家医院治疗效果好种重要的制度性选择。

东方早报:上海、北京等特大型城市,已在开展一些在农村集体土地上建设保障房的尝试,怎么看这一现象?

张锦华:早在2009年,北京和上海就开始试点在集体土地上建设保障房,上海发布了“关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见”,明确提出单位可在自用土地上建设和使用职工宿舍。上海选取20多个点,涉及8个区,主要集中在外环线以外的郊区。比如闵行区九星村联明雅苑,联明村农民召开了村民代表大会,集体通过改造原企业用房、建单位租赁房的决定。土地归村集体所有,每个村民都是受益人,出租收益按每户出资比例分配。

2011年1月,上海再次发布“贯彻〈本市发展公共租赁住房的实施意见〉的若干规定”,运营机构可根据农村集体建设用地流转和投资建设有关规定,受让或租赁农村集体建设用地;建设机构也可以与农村集体经济组织合作,投资建设和经营管理公租房。

上海的特点是自主经营,北京是市级统一管理,比如海淀区唐家岭试点建设公租房项目,纳入全市公租房管理。

面临的问题包括:首先,在集体土地上建公租房住房定位要准。保障性住房是给谁住的?是以盈利为目的还是以保障为目的?因为土地是集体土地,不用经过拍卖,成本是零。其次,未来的收益权要讲清楚,未来的房租归谁?集体占多少?地方政府占多少?投资者占多少?这个要讲得一清二楚。如果把产权和收益讲清楚,再引入社会资金建设就会比较容易;相反,如果收益权讲不清,那一定会留下无穷的隐患,未来又将引起很多纠纷。最后,如何防止小产权房。

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